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Análise: Acordo de Paris

20 de dezembro de 2015

O cerne da questão é se os países estarão dispostos a um comprometimento maior para evitar uma interferência desastrosa do homem no sistema climático mundial

Os resultados de quatro anos de negociação para a definição do novo acordo internacional sobre mudanças climáticas, envolvendo representantes de 195 países, foram alcançados no último sábado e estão divididos em duas partes.  A primeira é o denominado Acordo de Paris, com doze páginas e 29 artigos, que estabelece os compromissos e ações para o regime climático pós-2020.  A segunda é a Decisão da Conferência das Partes da Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas de 20 páginas, que estipula o que os países e os órgãos da convenção devem fazer antes de o acordo entrar em vigor em 2020.

O Acordo de Paris é o novo marco legal internacional sobre mudanças climáticas.  Depois de 20 anos de negociações sobre o tema e de toda a experiência acumulada na elaboração do Protocolo de Kyoto e de suas regulamentações, chegamos a uma nova arquitetura de acordo internacional.

É fato que os compromissos nacionais apresentados até o momento são insuficientes para garantir o objetivo do acordo em buscar manter a temperatura média global bem abaixo dos 2° C em relação aos níveis pré-industriais, e perseguir esforços para limitar o aumento da temperatura em 1,5º C. Ponto fundamental é que o acordo prevê que os países devem revisar a cada cinco anos seus compromissos, visando torná-los mais ambiciosos.

A questão chave é se os países estarão dispostos a prover os recursos necessários e ter um comprometimento maior

A arquitetura do acordo permite a combinação de abordagens híbridas com elementos trazidos por compromissos e ações que derivam de políticas internas de cada país (chamados bottom-up, em português, de “baixo para cima”) e elementos mais centralizados de supervisão, orientação e coordenação (chamados top-down, em português, “de cima para baixo”).

O acordo também combina previsões tênues entre obrigações legalmente vinculantes e não vinculantes.  De um lado, os compromissos de redução de emissões apresentados pelos países não são obrigações perante o Direito Internacional.  Cada país será responsável pelo cumprimento de suas metas segundo suas legislações nacionais.  Por outro lado, os países deverão relatar quais são seus compromissos nacionais ao longo do tempo, aumentar suas ambições e fornecer informações para o acompanhamento do desempenho desses compromissos.

Essa abordagem foi importante para garantir que todos os 195 países concordassem com o conteúdo do acordo.  Países como os EUA, a China e a Índia, todos grandes emissores de gases de efeito estufa (GEE), dificilmente participariam de outra forma.  Nos EUA, por exemplo, compromissos de redução de emissões obrigatórios na esfera internacional iriam requerer a ratificação pelo Senado americano, o que significaria que o país não seria parte do acordo.

Um dos pilares do acordo é a promoção da cooperação internacional.  Por exemplo, ele abre a possibilidade voluntária para que países possam transferir internacionalmente entre si resultados de mitigação das emissões de GEE.  Isso possibilita que uma grande diversidade de políticas nacionais possa interagir entre si, desde que respeitada uma série de critérios de contabilidade, transparência e integridade ambiental.

Algumas dúvidas sobre quais tipos de normas seriam mais apropriadas para serem juridicamente vinculantes perante o Direito Internacional foram respondidas pelo Protocolo de Kyoto.  Esse protocolo colaborou muito para todo o aprendizado, pelo menos, relativo à formação do Direito Internacional Público aplicável às mudanças climáticas.  Mesmo o Protocolo de Kyoto tendo um sistema de cumprimento sofisticado para a época em que foi formatado, incluindo a possibilidade de aplicação de consequências pelo descumprimento de metas, países não cumpriram metas e ainda abandonaram o protocolo sem sofrer consequências no campo legal, apenas no campo moral.

No caso do Acordo de Paris não há diferença quanto à imposição de consequências pelo não cumprimento de suas previsões por países.  O sistema de cumprimento previsto no acordo, que ainda será desenhado em detalhe, não traz novidades no campo dos tratados internacionais.  Nesse ponto, ele é mais soft do que tratados anteriores, excluindo a previsão de medidas de carácter punitivo, prevendo que haverá medidas de cunho facilitador sem indicar a possibilidade de medidas coercitivas.

Mas aprendemos que, por melhor que seja o desenho jurídico de um acordo internacional, os fatores determinantes de sucesso são o interesse, o empenho e os investimentos para sua implementação.  Sobretudo o Acordo de Paris emitiu um importante sinal para a economia global indicando que os países devem atingir o pico das emissões globais o quanto antes e o balanço entre fontes de emissões antropogênicas e a remoção de GEE na segunda metade deste século.

Apesar de o Acordo de Paris estabelecer que os compromissos nacionais apresentados pelos países não são juridicamente vinculantes para o Direito Internacional, a sua nova arquitetura foi determinante para possibilitar que compromissos nacionais de 186 países, que juntos representam quase a totalidade das emissões mundiais, estivessem compondo uma mesma estrutura internacional.

O aviso é de que a arquitetura jurídica é importante, mas ainda temos muitos desafios, tais como a regulamentação internacional do acordo, a internalização de muitas de suas previsões nos países e a viabilização dos meios de implementação dos compromissos por cada país.

Além disso, a questão não é somente se os instrumentos são adequados ou inadequados.  O cerne da questão é se os países (governos e sociedade) proverão os recursos necessários e se estarão dispostos a um comprometimento maior do que o atual, dentro de um prazo suficiente, para evitar uma interferência desastrosa do homem no sistema climático mundial.

Guarany Osório, GVces (artigo publicado originalmente no jornal Valor Econômico em 18/12/2015)

 

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